——兼谈日本的经验对我们的启示

王桂 辽宁师范大学

解决教育经费短缺问题已成为我国教育事业发展和教育体制改革中的主要问题。在我国要建立社会主义市场经济的大背景下，有的同志提出应多办一些私立学校，多收一些私费生，把教育投资的承担权下放到地方，下放给学生家长，以便多筹措一些教育经费。随之而来的问题是教育经费如何筹措？如何分组？如何分配？这些问题直接涉及到教育投资的经济效益和社会价值，不可忽视。笔者结合这些问题对日本的教育投资状况，特别是对教育经费的分担与分配作了历史考察和国际比较，从中总结出几点经验教训。在此基础上谈谈日本的经验对我们的启示，以求教于学界同仁。

一、公费与私费

所谓教育经费就是为发展教育事业，达到教育目的而支出的必要经费。它伴随着教育活动的开展和教育事业的发展而被消费掉；另一方面它却培养出人才，提高国民素质产生经济的社会的价值。因此，教育费有两面性，即消费性与生产性。日本的教育经费，通常分为两大类：一是“公费”，亦称公共教育费，它是国家（中央政府）、地方（地方自治体）从一般财政资金中支出的教育费；二是“私费”，它是由学生家长（父母）和私立学校等私立团体支出的教育费。“公费”与“私费”乃是就教育经费的整体而言，它是综合性的教育经费。

就教育经费的支出用途来说，又分为以下几类：（1）学校教育费、社会教育费、家庭教育费；（2）学校教育费、社会教育费、教育行政费；（3）学校教育费、校外教育费；（4）国家、地方、学校法人等支出的教育费；（5）学前、初等、中等、高等教育等各学校阶段的教育费；（6）“消费的支出”（含人头费、教育研究费、管理费、补助活动费、固定支付金等）与“资本的支出”（含土地建筑费、设备备品费、图书购入费等）及“债务偿还费”。

那么，在日本，每年支出的教育费总额是多少？其中“公共教育费”、“私费”各占多少？

日本文部省每年都对教育费，与教育财政有关的经费进行统计。据1976年度的统计，教育费总额是10兆7900亿日元，1978年增加到11兆7610亿日元，这个数字指的是公共教育费，其中包括国家和地方自治体支出的学校教育费，社会教育费和教育行政费，而不包括家庭支出的“私费”。

此外，日本三和银行除了用官方资料外，还特别对家庭开支所花费的教育费作了调查。据三和银行对1978年度的教育费总额调查：

（1）公共财政支出教育费                          11兆1.180亿日元

（2）父母（家庭）负担教育费                       5兆0416亿日元

合计                                             16兆1596亿日元

企业部门支出的教育费为2000亿日元。这就是说，除企业部门支出的教育费外，日本的教育费总额大约是16兆日元多。其中，三分之二是公费、三分之一是“私费”。这个调查结果和日本文部省的调查是一致的。

关于“公费”的财源、分配与分担，将在下一节中介绍。这里主要论述“私费”问题。“私费”之中既包括学生家长支出的学校教育费，又包括父母支出的家庭教育费。由于日本的学校和幼儿园有国立、公立、私立的差别，因而父母负担的教育费也有明显的差别。凡是入私立幼儿园、私立小学、中学高中以及私立大学，教育费就高，家庭负担就重；凡是如公立学校者，家长的负担较轻。以1978年度父母支出的学校教育费与家庭教育费的总额推算，其区别如下表。

表1. 1978年度学生家长支出的教育费总额

资料来源：[日]伊崎晓生：《教育费和教育财政》，1982年版。

学生家长支出的学校教育费，除学费之外还有教材费、学习用品费，俱乐部活动费、走读费、供餐费、修学旅行费、参观费、班费、学生会费、保健费等。家庭教育费的主要支出是学习辅导费、图书费和课外活动用品费。从总体上看，日本的学生家长支出的教育费比例较高。家庭负担的教育费较重。

二、公共教育费的来源与支出分担

（一）国家和地方教育费的来源：日本不单独征收教育税，其教育经费通过以下五种渠道筹措：（1）租税。即从一般财政收入（税收）中拿出一部分作为公共教育费，这是主要源泉；（2）学费。根据《学校教育法》的规定，除义务教育外，均收学费；（3）教育公债。在学校和其他文教设施受灾、修建、新建以及购置校址时，当急需大量教育资金的特殊情况下可发行公债；（4）捐款。这并非一种制度，但也经常采用，其收入也占相当的比重；（5）教育基金。

国家和地方通过上述各种渠道筹措的教育经费，再经过预算——审议——执行——决算的过程，就构成了日本的公共教育财政制度。

就公共教育费的开支而言，凡是国家和地方公共团体（简称地方）所设置的学校、社会教育机关（公民馆、图书馆、博物馆等）以及教育行政机关的有关经费完全由公共教育费中支出。日本的公共教育费自1970年以来逐年增加，1970年度为2兆8843亿日元，1975年增至8兆1189亿日元，1978年增至11兆7610亿日元，1983年增加到15兆6639亿日元。公教育费总额的增加率，与前一年度相比较，1983年度是1982年度的4.3%。公教育费在总行政费中所占的比率1983年是18.7%，这个比率较前些年的20—22%要低。公教育费在国民收入中所占的比率，1983年为7.1%，大体上保持着1979年以来的比率关系。

（二）公教育费的负担关系：公教育费是由国家和地方分担的。如果把地方交付税中教育费充当额也算在国家负担的教育经费中，那么国家和地方分担的教育费实额及比例，如下表：

表2，国家、地方负担的教育费实额及比率（1965—1983年）

资料来源[日]

由上表可见，1983年度，国家负担的教育费约 兆0194亿日元，地方负担的教育费约8兆6446亿日元。两者的负担比例是44.8与55.2，地方负担的教育费较高。与前些年相比，地方负担额比例增加了。不过，这个比例还远远比第二次世界大战前，地方负担额的比例低得多。

三、教育费分担的历史演变

国家、地方和学生家长所分担的教育费，是随着社会政治经济情况的变化，教育事业的发展而不断变化的。因此，对这种比例关系应作为历史的考察。下表的统计数字，反映了国家、地方分担的教育费比例变化情况。

表3， 国家、地方负担的教育费比率（1881—1960年）

资料来源：[日]日本文部省调查局：《日本的成长与教育》，1962年版。

1.明治初期：由于当时的经济发展水平低，盲目把教育看作是个人的利益，再睡读书谁花钱的原则支配下，小学校的经费原则上由学生家长负担，即靠学费来维持。到了明治13年（1880）根据修改的教育令，小学校的经费原则上由地方的市镇村负责。从新开始小学归市镇村管辖与设置。这就是所谓由设置者负担的原则，这种情况一直继续到1960年。

2.明治十四年到昭和十四年（1881—1939）：教育费最初以市镇村负担为主，其比率占绝对优势。后来，逐渐增加了县的负担，然后又出现了增加国家负担的现象。另方面，随着国家和县负担额的增加，市镇村负担教育费的比例逐渐减少。虽然国家和县负担的教育费比率都在增加，不过两者的比率增长速度相比较，还是国家负担的比率增加的幅度大一些。

国家负担的教育费比率增加的原因是：（1）1894年实行“实业教育费国库补助费”制度和1900年实行“小学教员逐年增薪国库补助费”制度；（2）1918年，开始实行“市镇村立义务教育费国库负担法”，根据此法，国家负担全国小学教员的部分工资；其负担额年年增加。国家负担的教育费比率。1881年仅占10.20%，而到1930年已增加到31.6%，显示出大幅度上升趋势。这主要是因为国家对义务教育费的负担额度不断增加所致；（3）1917年~1929年间，日本大力发展高等教育，国家对高等教育的投资加大。

3.昭和十五年至昭和二十四年（1940—1949）：国家负担的教育费比率，在1940年上升到40.3%。这主要是由于1940年重新制定了“义务教育国库负担法”，国家承担了市镇村立小学教师工资的二分之一。

4.昭和二十五年至昭和三十五年（1950—1960）：二次世界大战后，国家负担的教育费比率又有所增加，1960年时增加到48.40%。教育费在国家行政费开支中所占的比率，随着国家教育费负担率的增加也不断上升。1881年时还不到1.2%，1960年已增加到21.50%。战后，国家负担率之所以有显著增加，一方面是由于战后恢复各种教育事业和重新组建新制中学，国家投入了大量资金；另方面，是由于国家在发展边缘落后地区教育上，在振兴产业教育和理科教育等方面支出了大批补助费。

从日本教育经费负担关系的历史演变中，我们可以看到一个是规律：当日本经济发展水平较低，并把教育视为个人利益所在时，国家就不肯向教育方面多投资，在这种情况下，学生家长负担的教育费占主要部分；当经济有了一定发展，市场经济正向前发展时，国家和社会都认识到教育的普及是地方经济发展的基础，从而重视初等义务教育时，地方的市镇村负担的教育费就会加大，占压倒的优势；当经济发展到相当高度，国家特别重视义务教育和注意发展高等教育时，国家则加大教育投资的力度，从而国家负担的教育费比率则大幅度上升。

日本的公共教育费负担率，自1960年以后，国家和地方各自负担50%左右，显示出中央与地方负担相结合的原则。这种分担关系与日本的教育行政制度是一致的，即中央集权制与地方分权制相结合。

四、教育经费在各教育阶段的分配

（一）各国之间的比较

上面讲的是教育经费的分担比例。下面，讲教育经费是如何分配的。首先，把日本教育经费在各教育阶段上的分配情况同其他国家作个比较。其分配情况，如下表所示。

表4，各国学校教育费的分配比率(1961年度)

资料来源：同上表。

表5，各教育阶段学生数的比率

1日本的中等教育，除高级中专外，还包括义务教育中的初中。

资料来源：同上表。

由上表可见，日本的学校教育费（包括私立学校教育经费）以42%，45%，13%的比例分配在初等，中等，高等教育各阶段上。这是1960年时的分配情况。这种分配情况和外国进行比较可以看出：日本的初等教育费比例较小，但较苏联要高。而高等教育经费的比例，居于美国、苏联之后，一般地说，亚洲各国同欧洲各国比较，初等教育费所占的比例大，高等教育费比例小。日本教育费分配的情况，与亚洲各国不同，而接近于西德和荷兰等欧洲各国。

中等、高等教育费比例的大小，牵涉各国中等教育和高等教育的普及程度。从国际的角度分析，日本的中等、高等教育费比例较大，意味着在国际上比较，日本的中等教育（包括初中、高中）和高等教育和普及程度较高。不过，同美国和苏联比较，日本高等教育的普及程度还是较低的，同时高等教育经费的分配比率也是低的。

日本高等院校学生人数在各级各类学校学生人数中所占的比率为3%，而高等教育费所占的比率为13%，这种情况，与美、英等国相比较，可以看出，日本高等教育在校生人数的比例属于比例大的一组，但高等教育费的比例却不是那么大。例如，英国高等教育在校人数所占比率虽然仅为1%，但高等教育费所占的比率却高达10%。美国高等教育在校人数所占比率最高。达到了8%，高等教育费所占比率也最高，达到了25%。

从世界各国的教育发展趋势来看，教育费分配的重点又从初等教育转向中等教育，再从中等教育转向高等教育的倾向。在日本，也是如此。明治年间和大正年间，重点发展初等教育，教育经费投资重点在初等教育上；战后，普及初中教育，扩充后期中等教育，然后发展高等教育。因而教育投资的重点也逐渐向中等教育、高等教育方面转移。不过，日本始终重视义务教育（包括小学和初中）的投资，在保证义务教育经费的前提下，逐渐稳步的发展高中教育和高等教育。1973年以后，在高等教育经费的投资上加大比重，1976年高等教育费比率占教育费总额的18.4%，比60年代高出了5.4%。

（二）历史的考察

任何一个国家，教育投资的重点都不是一成不变的，教育经费在各教育阶段的分配比例有升、有降。经常是随着社会的进步、经济的发展和教育事业的发展而转移。日本过去的教育费，在不同历史阶段，其分配的比例也是有变化的。自明治十八年（1885）到昭和三十五年（1960年）教育费在各教育阶段分配的比例，演变情况如下表所示。

表6，各级各类学校的教育费和学生人数在各教育阶段的比率的演变

A. 教育费

1昭和二十五年—三十五年，师范教育的经费被包括在高等教育的经费内。

B. 学生人数